第２８７回：保護期間短縮（登録型保護期間制度への移行）を含むアメリカ著作権局長の法改正提言

　既に84oca氏がガジェット通信で記事にしており、hon.jpでも記事になっているが、３月２０日にアメリカ下院の法務委員会・知的財産小委員会でマリア・パランテ著作権局長が保護期間短縮（登録型保護期間制度への移行）を含む法改正提言を行った。アメリカで著作権局長レベルでこれほど大胆な提案がなされたことはある意味画期的と言って良く、その内容も非常に興味深いのでここでも紹介しておきたい。

　公表された著作権局長名の来るべき大著作権法(pdf)（声明文(pdf)も参照）というペーパーは、「Ⅰ．導入」、「Ⅱ．何故今法改正なのか」、「Ⅲ．法改正事項」、「Ⅳ．政治プロセス」、「Ⅴ．著作権局の発展」、「Ⅵ．結論」という章立てになっている。（３月４日にコロンビア大学で行われた講演のペーパー(pdf)の内容もほぼ一緒である。）

　その中のⅡ章でいろいろと法改正が必要が理由が書かれており、様々な利害関係から抜本的な改正ができず法律が古くなっているとか、司法からの求めもあるとか、どれももっともな話なのだが、中でも、この部分の最後に書かれている、

Readability
Finally, we need a clearer copyright act for a rather simple reason: more and more people are affected by it. Because the dissemination of content is so pervasive to life in the 21st century, copyright issues are necessarily pervasive as well - from fair use in education to statutory licenses for new businesses, to the parameters of liability and enforcement online and in the home. Regulations and education could certainly help in some instances. However, if one needs an army of lawyers to understand the basic precepts of the law, then it is time for a new law.

可読性
　最後に、私たちがより分かりやすい著作権法を必要としているかなり単純な理由もあります：それは、より多くの人がそれによって影響を受けるようになったという事です。コンテンツの頒布は２１世紀の生活においてとても広がっており、著作権に関する事も−教育におけるフェアユースから新ビジネス向けの法定ライセンスやオンラインと家庭における責任とエンフォースメントの要素まで−必然的に広がっています。規則と教育は確かにある程度までは確かに助けになるでしょう。ですが、法律の基本的な教示を理解するのに法律家の軍団が必要になるようなら、それはもう新しい法律が必要ということなのです。

と書かれているのは、アメリカ含め昨今の内外の著作権政策の錯綜と混迷を見るにつけ、かなり痛烈な皮肉になっているように思うがどうだろうか。

　それはさておき、Ⅲ章に書かれている具体的な改正提案から私が興味深いと思った部分を以下に抜き出してみる。

Enforcement
A 21st century copyright act requires 21st century enforcement strategies. These must respect the technical integrity and expressive capabilities of the Internet as well as the rule of law. It is possible and necessary to combine safeguards for free expression, guarantees of due process, and respect for intellectual property in the copyright law. As the Supreme Court recognized, "the Framers intended copyright itself to be the engine of free expression."

In short, the next great copyright act presents an opportunity. All members of the online ecosystem should have a role, including payment processors, advertising networks, search engines, Internet service providers, and copyright owners. These strategies can be a mix of legislative solutions and complementary voluntary initiatives, but where gaps in the law exist Congress should not be absent.
...

More globally, arguments abound on the subject of statutory damages, suggesting that they are either too high, too low, too easy, or too hard to pursue. Statutory damages have long been an important part of copyright law to ensure that copyright owners are compensated for infringement, at least where actual damages are unworkable. The Copyright Act of 1790 included a provision awarding the copyright owner fifty cents for every sheet of an unauthorized copy that was printed, published, or imported or exposed to sale. Statutory damages should remain squarely in the next great copyright act irrespective of section 412. However, there may be plenty to do on the edges, including providing guidance to the courts (e.g., in considering whether exponential awards against individuals for the infringement of large numbers of works should  a relationship to the actual harm or profit involved), and finding new ways to improve the public record of copyright ownership.

The Digital Millennium Copyright Act
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During the last proceeding, concluded in 2012, the Copyright Office recommended, and the Librarian granted, six exemptions that ran the gamut of technological issues. These included exemptions for persons with print disabilities using assistive technologies like screen readers, as well as exemptions for teachers and documentary filmmakers accessing protected motion pictures in the course of their work.

When the Copyright Office has not recommended exemptions, it has been because the balancing of the factors set forth in section 1201 did not favor doing so - that is, because the legal or evidentiary standards (or both) had not been met. In the most recent rulemaking, the Office recommended against granting an exemption to permit "jailbreaking" of videogame consoles because the proponents did not establish that there were adverse effects stemming from the prohibition - namely because the record revealed myriad alternatives to achieve the proponents' intended purpose which did not require circumvention. In the context of unlocking cell phones, the Copyright Office was again asked to consider the exemption that it had crafted in two of the previous four rulemakings. It concluded that the exemption should continue for "legacy" phones, i.e., phones already purchased by consumers on or before January 26, 2013, but was unable to extend the recommendation to new phones in light of the evidentiary record, which demonstrated that carriers were offering unlocked cell phones in the marketplace, and that consumers could therefore choose to purchase them over the next three years. While the rulemaking process is necessarily narrow, it sits at a dynamic intersection of technology, emerging markets, the protection of intellectual property, fair use, and other nonfringing activities. It therefore often serves as a barometer for policy concerns and policy action beyond the confines of the statute.

Digital First Sale
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More than a decade later, the doctrine of first sale may be difficult to rationalize in the digital context, but Congress nonetheless could choose to review it. On the one hand, Congress may believe that in a digital marketplace, the copyright owner should control all copies of his work, particularly because digital copies are perfect copies (not dog-eared copies of lesser value) or because in online commerce the migration from the sale of copies to the proffering of licenses has negated the issue. On the other hand, Congress may find that the general principle of first sale has ongoing merit in the digital age and can be adequately policed through technology - for example, measures that would prevent or destroy duplicative copies. Or, more simply, Congress may not want a copyright law where everything is licensed and nothing is owned.

Exceptions and Limitations
There are many discussions to be had about exceptions and limitations and their place in the next great copyright act. These include updating baseline standards for libraries and archives, crafting a digital age Chafee Amendment (for print disabilities), addressing the ecosystem of higher education institutions and markets, and possibly considering clarity in personal use activities. These issues should be viewed as complements to the fair use provision
...

Offsetting Copyright Term
Copyright term is a global issue and any discussion of U.S. term therefore should acknowledge international norms. Nonetheless, the current length of the term - the life of the author plus seventy years in most circumstances - is long and the length has consequences. One has to assume that Eldred v. Ashcroft is the last word as to whether life-plus-seventy is a constitutionally permissible term, however, from a policy perspective that is no longer the relevant question. The question now is how to make the long term more functional.

The Copyright Office is interested in pragmatic solutions in the next great copyright act. Thus the Office's 2006 orphan works proposal suggested limiting remedies when copyright owners are unlocatable - effectively freeing many works from the long tail of time. Similarly, the Office appreciates section 108(h), which allows libraries and archives to copy, distribute, display, or perform any published work in its last twenty years of protection, for purposes of preservation, scholarship, or research. Of course, other limitations on the law, including fair use, effectively offset term as well, albeit in limited circumstances.

Perhaps the next great copyright act could take a new approach to term, not for the purpose of amending it downward, but for the purpose of injecting some balance into the equation. More specifically, perhaps the law could shift the burden of the last twenty years from the user to the copyright owner, so that at least in some instances, copyright owners would have to assert their continued interest in exploiting the work by registering with the Copyright Office in a timely manner. And if they did not, the works would enter the public domain.

Making Room for Opt Outs
...
By contrast, opt-out systems reverse the general principle of copyright law that copyrighted works should be reproduced or disseminated only with the prior approval of the copyright owner. It has become clear, however, that opt-out systems might serve the objectives of copyright law in some compelling circumstances if appropriately tailored and fairly administered, and if created with oversight from Congress. One potential optout system is a form of licensing known as extended collective licensing. Extended collective licensing allows representatives of copyright owners and users to mutually agree to negotiate on a collective basis and then to negotiate terms that are binding on all members of the group by operation of law. It has the potential to provide certainty for users and remuneration for copyright owners (for example in mass digitization activities) but would provide some control to copyright owners wanting to opt out of the arrangement.

エンフォースメント
　２１世紀の著作権法は２１世紀のエンフォースメント戦略を必要とします。それは、法規則もですがインターネットの技術的総合性と表現能力も尊重するものでなければなりません。自由な表現の保障、法プロセスの保証と知的財産の尊重を著作権法において合わせ実現することが必要であり、そのことは可能なはずです。最高裁判所が認めている通り、「仕組みを作った者は著作権それ自体が自由な表現の原動力となることを目的としていた」のです。

　要するに、来るべき大著作権法は機会を提供するものです。支払いの処理を行う者、広告ネットワーク、検索エンジン、インターネットサービスプロバイダー及び著作権者など、オンラインエコシステムの全ての参加者が役割を持つべきです。この戦略は立法的な解決と補足的な民間の取り組みの混ざったものとなるでしょうが、法にギャップがあるところで議会の不参加はないでしょう。
（中略）

　世界的には、法定賠償を取り巻く議論から、それが高過ぎたり、低過ぎたり、追求することがやさし過ぎたり、難し過ぎたりしないかということが示唆されています。法定賠償は長い間、少なくとも実際の損害が評価できない場合に、著作権者が侵害に対する補償を受けられる事を保証する点で、著作権法の重要な一部でした。１９７０年の著作権法は、印刷されるか、出版されるか、輸入されるか、販売のために展示されるかした違法複製物について１枚あたり５０セントを補償する規定を含んでいます。第４１２条はともかく法定賠償は来るべき大著作権法の中に真っ当に残ることでしょう。ですが、最先端でやるべきことは多く、裁判所にガイドラインを提供すること（例えば、多数の著作物の侵害に対して個人に課される莫大な賠償は実際の損害あるいは関係する利益と比べて本当に妥当なのかどうかを考察したものなど）や著作権の公的な記録を改善する新しい方法を見つけることなどがあり得るでしょう。

デジタルミレニアム著作権法
（中略）
　２０１２年に結果を出した前回の手続において、全技術範囲にわたる６つの例外を著作権局は勧告し、議会図書館は追認しました。これらには、画面リーダーのような補助技術を用いる視覚障害者のための例外や、その仕事において保護された映像にアクセスすることを可能とする教師とドキュメンタリー映像作家のための例外などが含まれています。

　著作権局が例外を勧告しなかったものもありますが、それは第１２０１条で規定されている要素のバランスを考慮するとそうしにくかったため−つまり、法的なあるいは実証的な（あるいはその両方の）基準に満たなかったためです。最近の規則改正では、著作権局は、ゲーム機の「脱獄」に対して反対する勧告をしました、というのも、その支持者がその禁止に不利な影響があることを示せなかったから−特に、支持者が主張した目的を技術的保護手段を回避することなく達成できる無数の代替手段があることが記録から明らかになったから−です。携帯電話のロック解除に関しては、著作権局は過去４回の規則改正のうちの２回で作った例外を再検討することを求められました。著作権局は、「過去の」携帯電話、すなわち２０１３年１月２６日以前に消費者が購入した携帯電話については例外の適用が継続されるが、事業者がロックが解除された携帯電話を市場に提供しており、向こう三年間消費者はそれを購入することができるという確かな記録に照らして新しい携帯電話にはこの勧告は拡張されないということにしました。規則改正のプロセスはどうしても狭くなりますが、これは技術のダイナミックな交錯、新規市場、知的財産の保護、フェアユース及び他の非侵害行為に絡んでいます。そして、このことは、法定の限界を超える政策的な懸念や必要性を示すバロメータとしても間々役立つでしょう。

デジタルファーストセール
（中略）
　今後十年以上にわたり、ファーストセールドクトリンをデジタルの文脈に沿って合理化するのは難しいでしょうが、それでも、議会はそれを見直す選択をすることができます。一方で、特にデジタルコピーは完全なコピーである（価値の下がった劣化コピーではない）ことから、あるいは、オンライン取引におけるコピーの販売からライセンスの提供への移行がこの問題を消し去るだろうことから、デジタル市場において、著作権者はその著作物の全ての複製をコントロールしてしかるべきであると議会は思うかも知れません。他方で、ファーストセールドクトリンの一般原則はデジタル時代においてもなお利点があり、−例えば、再複製を防止あるいは破壊する手段のような−技術によって適切に管理することができると考えるかも知れません。あるいは、もっと単純に言えば、全てがライセンスされ何も所有され得ないような著作権法を議会は望まないのではないでしょうか。

例外と制限
　例外と制限及び来るべき大著作権法におけるその地位に関しては多くの議論があります。これには、図書館とアーカイブに関してベースラインとなる基準を最新の状況に合わせることや、（視覚障害者のための）デジタル時代のチャフィー修正や、より高度な教育機関や市場のエコシステムに合わせることや、個人利用行為の明確化を考えることなどが含まれます。これらの事項はフェアユース規定の補足として検討されなければなりません。

著作権保護期間の効率化
　著作権保護期間は世界的な問題で、アメリカにおける保護期間の議論は全て国際的な規範を認めた上でなされるべきです。それでも、今の保護期間−ほとんどの状況で著作者の人生プラス７０年−は長く、この長さは様々な影響をもたらします。エルドレッド対アッシュクロフト事件判決が人生プラス７０年が憲法上許される期間であるかどうかの最終判断とされていますが、政策的な観点からはもはやそれは問題ではありません。今の問題はこの長い保護期間をより機能させるにはどうしたら良いのかということです。

　著作権局は来るべき大著作権法における現実的な解決に興味を持っています。著作権局は２００６年の孤児作品に関する提言で、著作権者が行方不明である場合に法的措置を制限すること−時間のロングテールから多くの作品を効果的に自由にすること−を提案しています。同じく、保護の最後の２０年間において、保存あるいは学術研究のためにあらゆる公開著作物を複製、頒布、展示、あるいは公演することを図書館とアーカイブに可能としている、第１０８条（ｈ）を著作権局は高く評価しています。勿論、フェアユースを含め法律における他の制限が、限定的な状況においてですが、保護期間の有効な埋め合わせとなっているでしょう。

　恐らく来たるべき大著作権法は保護期間に対して、それを下方修正するのではなく、その方程式に何かしらのバランスを導入するような新しいアプローチを取ることができるでしょう。さらにはっきりと言うなら、少なくとも、著作権者は時宜に即した形で著作権局に登録することにより著作物の利用からの収益の継続を明確に主張しなければならないというようにして、著作権法は最後の２０年の負担を利用者から著作権者に移すことができるでしょう。

オプトアウトの余地の作成
（中略）
それに対して、オプトアウトシステムは、著作物は著作権者が先に許可した場合のみ複製され、頒布されるという著作権法の一般的な原則を反転するものです。議会の卓見により作られれば、そして、適切に整えられ公正に管理されれば、オプトアウトシステムはいくつかの必要な状況下で著作権の目的に役立つことでしょう。可能性のある１つのオプトアウトシステムは、著作権の拡大集中管理として知られるライセンス形式です。拡大集中管理は、著作権者と利用者の代表が集中管理に基づいて互いに合意を締結し、法の適用によってグループの全メンバーにその拘束力が及ぶとするものです。これには利用者に安定性を、著作権者に補償をもたらす可能性がありますが（例えば、大量のデジタル化行為などにおいて）、この合意からオプトアウトしたいと思う著作権者には何かしらそれを可能とするものです。

　他にも、排他権や過渡的複製、ストリーミングによる侵害、少額訴訟、ノーティスアンドテイクダウン、ライセンシング、議会図書館への献本の問題なども取り上げており、詳しくは元の資料を読んで頂ければと思うが、上で抜き出した部分だけでも、パランテ著作権局長が、かなり網羅的に今のアメリカの著作権法の問題を取り上げ、かつ、かなり大胆な提言をしていることが分かるのではないかと思う。

　特に、過去の保護期間延長の議論で学者から出されていた案ではあるが、ここで著作権局長が保護期間を原則５０年とし登録することで２０年延長するという実質的な保護期間の短縮を明確に提言したのは私も正直かなり驚いた。この提言の実現可能性はかなり微妙だが、本当に実現すればアメリカでも大部分の著作物は実質５０年の保護期間となり、孤児作品の問題も含め著作権の問題はかなり軽減されることになるだろう。（私自身は著作権の保護期間は５０年でも長過ぎるくらいであり、もっとはっきりと短縮するべきだと思っているが。）

　また、他にもこの提言は、アメリカの今の法定賠償制度が個人に過度の負担をもたらすものであるという問題や、デジタルミレニアム著作権法がＤＲＭ回避・デジタルロック解除に対して厳しいという問題、デジタルコンテンツへのファーストセールドクトリンの適用可能性のような問題を非常に的確に指摘している点でも高く評価できる。オプトアウトシステムとして、合意によるある種の法定ライセンスを提案しているのも面白い。

　資料中の様々な注を見ても分かるようにこの提言も一朝一夕で出て来た訳ではない。現時点ではロビイストに潰されるとは思うが、著作権問題はいよいよ無視できず、アメリカにおいても、それなりのレベルからこのようなかなり大胆な提言が出される段階に入っているということなのだろう。

　アメリカ下院での議論の様子はEFFLiveのツイート（あるいはハッシュタグ#copyreformのツイート）やUSTREAMの録画でも見ることができるが、今のところは単なるヒアリングに留まっている。この提言が今後どのような波紋を呼び、どのような影響を及ぼして行くかは未知数だが、アメリカで遅かれ早かれ炎上することが確実な著作権保護期間延長の議論に対するカウンターの意味もあるに違いない。ＴＰＰとの関係もあり、日本の政策動向に強く影響するアメリカの動きからは目が離せない。

（２０１３年３月２２日夜の追記：少し文章を整えた。）

（２０１３年４月５日夜の追記：骨董通り法律事務所のＨＰにパランテ局長の声明文の全訳がコラムとして掲載されたので、関心のある方は是非リンク先をご覧頂ければと思う。）